Recension : Nossal, Kim Richard, Roussel, Stéphane et Stéphane Paquin, Politique internationale et défense au Canada et au Québec, Coll. «Paramètres», Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2007, 646 p.

Samy Mesli
Chercheur post-doctoral à l’Université de Montréal
Chercheur associé à la Chaire Hector-Fabre d’histoire du Québec

S’appuyant en partie sur les travaux pionniers de Kim Richard Nossal[1], ce livre propose une étude systématique de la politique extérieure canadienne, en s’intéressant tant aux facteurs, externes et internes, qu’aux acteurs qui la façonnent. Plutôt que de s’inscrire dans un cadre théorique précis, les auteurs ont prôné l’exhaustivité, et adopté une approche multidimensionnelle qui permet d’explorer toutes les facettes et les déterminants de la diplomatie des gouvernements fédéral et provinciaux.

La première partie de l’ouvrage examine le contexte dans lequel sont élaborées la politique extérieure et la politique de défense du Canada. Outre les contraintes géographiques et économiques, le premier chapitre observe l’impact des institutions internationales sur la diplomatie canadienne. Les auteurs analysent ensuite la perception de la puissance canadienne, qualifiée traditionnellement de «puissance moyenne» (chap. 2). Le chapitre 3 étudie les intérêts et l’influence de la société civile sur les décisions gouvernementales, l’opinion publique se mobilisant pour des questions de sécurité, d’économie, de défense des droits de la personne. Les «idées dominantes» qui ont guidé la diplomatie canadienne depuis 1867 sont analysées dans le chapitre suivant. Il s’agit, tout d’abord, de l’impérialisme, qui atteint son apogée au tournant du XXe siècle, lorsque plus de 6 000 Canadiens vont combattre lors de la guerre des Boers, en Afrique du Sud[2]. Devenu acteur de plein droit dans les relations internationales, grâce à la proclamation du Statut de Westminster, le Canada opte cependant pour l’isolationnisme durant l’entre-deux-guerres. L’internationalisme développé après la Deuxième Guerre mondiale, loin d’être remis en cause, semble aujourd’hui contrebalancé par le poids du continentalisme, qui trouve son origine dans les projets d’intégration économique entre le Canada et les États-Unis (p. 273).

La deuxième partie est consacrée aux différents acteurs de la politique étrangère canadienne. Celle-ci dépend, en premier lieu, du premier ministre, qui détient le pouvoir de nommer les hauts fonctionnaires et les représentants canadiens à l’étranger. Chaque premier ministre a tenté d’imprimer sa marque sur la politique extérieure, avec plus ou moins de succès: l’échec de la «troisième option» de Pierre Trudeau l’a poussé à reprendre «graduellement plusieurs éléments de l’internationalisme pearsonien» (p. 298). La période de Brian Mulroney reste, quant à elle, marquée par les traités de libre-échange avec les États-Unis, héritage que ses successeurs n’ont pas remis en cause. L’influence des premiers ministres dans la direction de la politique étrangère est également renforcée par leur participation aux sommets internationaux: cette «diplomatie au sommet» n’a cessé de prendre de l’importance depuis une cinquantaine d’années, à mesure que se sont multipliées les rencontres entre chefs d’État et de gouvernement, comme les réunions de l’OTAN et du G8, aux sommets du Commonwealth et de la Francophonie (chap. 6).

Les relations avec les États-Unis constituant l’axe le plus important de la politique étrangère canadienne, les premiers ministres se sont toujours efforcés d’établir de bonnes relations personnelles avec les présidents américains. Ces rapports bilatéraux ont toutefois été émaillés par de nombreux sujets de discorde: les prises de position de Pearson et Trudeau contre la guerre du Viêt-Nam pousseront Nixon à ajouter le Canada sur «la liste noire» des pays qui n’étaient pas entièrement favorables aux États-Unis (p. 349). Si Mulroney et Reagan, puis Chrétien et Clinton ont entretenu d’excellents rapports, sans pour autant résoudre certaines questions épineuses, comme le problème des pluies acides ou le règlement du conflit du bois d’œuvre, l’élection de Georges Bush a marqué un refroidissement dans les relations entre Washington et Ottawa.

Le chapitre 7 s’intéresse ensuite au rôle du ministre des Affaires étrangères. Cette fonction, longtemps considérée comme un tremplin pour accéder au poste de premier ministre, a perdu une partie de son prestige depuis 1968 (p. 364). L’élargissement et la diversification des activités internationales a conduit à la création de nouveaux postes ministériels, comme le ministère responsable de la Francophonie, le ministère de l’Aide au développement et de la Coopération internationale, fonction occupée majoritairement par des femmes, ou le ministère du Commerce international. Un autre poste dont les responsabilités touchent largement aux relations avec l’étranger est celui de ministre de la Défense nationale, dont la création remonte à la Confédération.

Le chapitre suivant analyse l’évolution de la structure bureaucratique des ministères de la Défense et des Affaires extérieures: ce dernier, créé officiellement en 1909 à l’initiative de John Pope, connaît de modestes débuts, mais la Deuxième Guerre mondiale et la politique internationaliste des années 1960 entraînent un développement rapide de ses activités[3]. Cela se traduit notamment par la création de nouvelles agences, notamment un service de renseignement et de contre-espionnage, fondé en 1945 à l’issue de l’Affaire Gouzenko (p. 397). À partir des années 1970, le Ministère a fait l’objet nombreuses tentatives de réorganisation, tout en devant composer avec les restrictions budgétaires imposées par le gouvernement Chrétien. Les auteurs soulignent ensuite le rôle croissant des fonctionnaires: par leur expertise et leur accès privilégié à l’information, ils sont «une source indispensable de conseils pour un ministre, qui, ayant décidé des objectifs à atteindre, doit ensuite déterminer les moyens de les atteindre» (p. 433). À l’inverse, le Parlement canadien ne joue qu’un rôle marginal dans l’élaboration de la politique étrangère (chap. 9). Plusieurs raisons expliquent cette situation: «rareté relative des projets de loi touchant à ce domaine, désintérêt des parlementaires eux-mêmes, discipline de parti, structure et fonctionnement des institutions, ou encore morcellement et manque de ressources de l’opposition» (p. 473).

La troisième partie du livre est consacrée à l’étude des relations internationales des provinces canadiennes. Après une comparaison avec d’autres systèmes fédératifs, le chapitre 10 analyse les mécanismes de consultation instaurés entre Ottawa et les États provinciaux, situation qui a contribué à l’émergence d’un «système de gouvernance à paliers multiples». La diplomatie parallèle des provinces s’exerce dans les domaines de leur compétence, notamment l’économie. Les gouvernements provinciaux ont ainsi participé aux discussions sur les accords de libre-échange, en envoyant des représentants au Comité préparatoire sur les négociations commerciales créé par le Canada (p. 519). Outre la défense de leurs intérêts économiques, les provinces sont notamment engagées dans les domaines de l’environnement et de la sécurité, plusieurs programmes ayant été adoptés pour rendre la frontière canado-américaine plus sécuritaire après septembre 2001. Pour rationaliser leurs activités et assurer leur représentation, la plupart des gouvernements provinciaux ont mis sur pied des ministères ou organismes en charge des relations extérieures (chap. 11).

Le dernier chapitre est plus particulièrement consacré aux activités internationales du Québec, que Stéphane Paquin qualifie de «paradiplomatie identitaire», le nationalisme ayant, en effet, joué un rôle moteur dans l’affirmation du Québec sur la scène internationale[4]. Après la signature de la première entente avec le gouvernement français dans le domaine de l’éducation, le 27 février 1965, la doctrine Gérin-Lajoie est venue définir le cadre juridique de la diplomatie québécoise, qui repose sur le «prolongement externe des compétences internes». Depuis, le Québec n’a cessé de développer ses activités internationales, souvent au prix de longs conflits avec le gouvernement fédéral, et a notamment intégré les institutions de la Francophonie. En 2006, une entente conclue avec le gouvernement Harper assure la représentation du Québec au sein de la délégation canadienne à l’UNESCO (p. 577).

Ce livre, dont l’étude attentive des références et notes de bas de page permet de constater l’immense travail de recherche et l’ampleur des sources consultées, constitue une avancée notoire pour l’historiographie québécoise et francophone et va, sans aucun doute, s’imposer comme un ouvrage de référence pour tous les chercheurs désireux d’analyser le rôle du Canada et de ses États-membres dans l’arène internationale.



[1]. Kim Richard Nossal, The Politics of Canadian Foreign Policy, 3e éd., Scarborough, Prentice-Hall of Canada, 1997, 358 p.

[2]. Sur la participation des Canadiens français à la guerre des Boers, signalons l’article de John MacFarlane, «La longue marche de l’Afrique du Sud: en mémoire des Canadiens français qui ont participé à la première intervention militaire du Canada au XXe siècle», MENS, vol. VII, no. 2, printemps 2007, p. 197-240.

[3]. Voir les ouvrages de John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada, vol. 1: Les années de formation, 1909-1946, Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1990, et Hilliker, John et Donald Barry, Le ministère des Affaires extérieures du Canada, vol. 2: L’essor, 1946-1968, Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1995.

[4]. Stéphane Paquin, Paradiplomatie et relations internationales, Bruxelles, PIE/Peter Lang, 2004.